Entscheidungsdatum
24.11.1988
Sammlungsnummer

61/261

Quelle

OGH/SZ

Geschäftszahl

6 Ob 694/88

Rechtsvorschrift

ABGB § 860

B-VG Art 89

B-VG Art 89 Abs 2

B-VG Art 139

ViehWG 1976 § 2

ViehWG 1976 § 13

ViehWG 1976 § 13 Abs 1

ViehWG 1976 § 13 Abs 1 Z 3

ViehWGNov 1980 Art III Abs 2

Leitsatz

Die Förderungsverwaltung des Staates ist im Zweifel privatrechtlich; die Richtlinien für die Förderung sind als rechtsgeschäftliche Erklärungen auszulegen

OGH 24. November 1988, 6 Ob 694/88 (OLG Graz 2 R 121/88; LGZ Graz 13 Cg 119/86) = JBl 1990, 169 (Ohms)

Text

Seit dem Jahre 1977 führt das Bundesministerium für Land- und Forstwirtschaft (in der Folge kurz: BMLF) Kälbermastprämienaktionen durch, in deren Verlauf es dem Kläger, der in fünf Betrieben mit insgesamt 990 Standplätzen Kälber mästet, Förderungsbeträge auf Grund richtliniengemäßer Verwertung der in den Förderungsanträgen angeführten Tiere gewährt.

Mit der Viehwirtschaftsgesetz-Nov. 1980, BGBl. 287, (im folgenden kurz Nov. 1980) wurden Viehaltungsbeschränkungen eingeführt, nach welchen Inhaber von Betrieben ohne Bewilligung nur mehr 130 Mastkälber halten dürfen (§ 13 Abs. 1 Z 3 ViehWG 1976 idF der Nov. 1980). Auf Grund einer in der Übergangsbestimmung des Art. III Abs. 2 der Nov. 1980 vorgesehenen Wahrungsklausel war bestehenden Mastbetrieben unter bestimmten Voraussetzungen die Bewilligung zur Haltung einer größeren, der Zahl der vorhandenen Mastplätze entsprechenden Anzahl von Kälbern zu erteilen. Zweck dieser Bestimmung war es, die Nutzung bereits vorgenommener Investitionen zu sichern. Mit Bescheid des BMLF vom 30. 1. 1981 wurde dem Kläger die Haltung von 1 010 Mastkälbern bewilligt. Der bewilligte Tierbestand ermöglichte diesem - bei viermaligem Umtrieb - jährlich die Mästung von 4040 Kälbern. In der Folge wurden die vom BMLF erlassenen Sonderrichtlinien der Kälbermastprämienaktionen der durch die Nov. 1980 entstandenen neuen Rechtslage angepaßt. So wurde mit den Sonderrichtlinien vom 20. 6. 1980 festgelegt, daß für jedes nach den geltenden Bestimmungen (§ 13 ViehWG 1976 idF der Nov. 1980) verwertete Mastkalb eine Prämie von 550 S, jedoch je Betrieb jährlich nur für höchstens 500 Mastkälber, gewährt wird. In den am 26. 6. 1981 neu verlautbarten Sonderrichtlinien wurden zwar die wesentlichen Bestimmungen beibehalten, doch wurde für Betriebe, für welche eine Sondergenehmigung für mehr als 130 Standplätze erteilt worden war, eine Sonderregelung angekündigt. Mit Erlaß vom 23. 10. 1981 wurden die Bedingungen für die Gewährung von Kälbermastprämien für solche Betriebe, die je Betrieb jährlich mehr als 500 Stück mästen, rückwirkend ab 1. 1. 1981 festgesetzt. Ua. wurde für die Mehrverwertung über 500 Kälber hinaus lediglich die Gewährung eines Förderungspauschales im Ausmaß des halben Betrages der im Rahmen der Prämienaktion gewährten Mastprämie zugesagt. Auch in den Sonderrichtlinien vom 25. 2. 1982 wurde die bisherige Regelung in den hier wesentlichen Punkten beibehalten. Mit den am 1. 7. 1982 gültigen Sonderrichtlinien vom 2. 7. 1982 und 7. 7. 1982 wurden die Prämien bis zu 500 Tieren jährlich je Betrieb von bisher je 550 S auf je 850 S und für Tiere ab dem 501. Stück von bisher 275 S auf 750 S angehoben, soweit für alle im Betrieb verwerteten Kälber ein Milchaustauscherbezug von 150 kg nachgewiesen wurde. Mit den Sonderrichtlinien vom 20. 6. 1983 wurde die Maststückprämie für Importkälber mit 375 S festgesetzt. Bezüglich der sonst geltenden Mastprämien wurde darin auf die bestehenden Richtlinien und deren Ergänzungen verwiesen. Am 28. 3. 1984 wurden die ab 1. 4. 1984 geltenden Sonderrichtlinien erlassen, die die wesentlichen Punkte der bisher geltenden Prämienaktion beibehielten.

Von 1980 bis 1984 beantragte der Kläger jeweils Kälbermastprämien und wies dabei auf die richtliniengemäße Verwertung hin. 1980 beanspruchte er Prämien für 2 896 Mastkälber, erhielt jedoch nur Prämien a 550 S für 2 081 Tiere, wogegen für 815 Kälber keine Prämien gewährt wurden. 1981 wurden Prämien für 3 353 Tiere beantragt, jedoch nur Vollprämien a 550 S für 2 480 Kälber und reduzierte Prämien a 275 S für 873 Tiere gewährt. 1982 beantragte der Kläger Prämien für 4 245 Tiere, erhielt aber nur Vollprämien a 850 S für 2 480 Kälber und reduzierte Prämien a 750 S für 1 480 Tiere; für die restlichen 285 Kälber wurden keine Prämien ausbezahlt. 1983 verlangte der Kläger die Auszahlung von Prämien für 3 615 Tiere, die jedoch nur in voller Höhe (a 850 S) für 2 480 Kälber und in verminderter Höhe (a 750 S) für 266 Tiere gewährt wurden. Für 869 Importkälber erhielt er die reduzierte Prämie a 375 S. 1984 schließlich wurden vom Kläger Mastprämien für 3 544 Kälber beantragt, gewährt wurden ihm Vollprämien a 850 S nur für 2 480 Kälber, verringerte Prämien a 750 S für 726 Tiere und noch weiter reduzierte Prämien a 375 S für 338 Importkälber.

Der Kläger begehrte die Verurteilung der beklagten Partei zur Zahlung von 1 751 100 S sA und brachte hiezu vor, er habe im Vertrauen auf die Weitergeltung der vollen Förderung hohe Beträge in seine Kälbermastbetriebe investiert. Durch die Nov. 1980 seien die Standplätze völlig überraschend auf 130 Mastkälber beschränkt worden. Dem Kläger sei in der Folge zwar die Haltung von 1 010 Mastkälbern bewilligt worden, die verlangten Mastprämien seien ihm jedoch zum Teil entweder überhaupt nicht oder doch nur in verminderter Höhe ausbezahlt worden. Die in der Nov. 1980 vorgesehene Wahrungsklausel bedinge die Förderungswürdigkeit auch bei Überschreitung der gesetzlichen Bestandgrößen. Eine Reduzierung der Förderungsbeträge sei der beklagten Partei deshalb verwehrt gewesen. Die Kälbermastprämienaktion sei zwar eine privatwirtschaftliche Maßnahme des BMLF, dennoch bestehe aber ein Rechtsanspruch des Klägers auf die begehrte Förderung. Die Richtlinien seien gesetz- und gleichheitswidrig.

Die beklagte Partei stellte das Klagebegehren der Höhe nach außer Streit, wendete dem Gründe nach aber ein, durch die Nov. 1980 seien Viehhaltungsbeschränkungen eingeführt worden, nur sei in Würdigung ökonomischer Grundsätze bei bestehenden Mastbetrieben die Haltung einer größeren Anzahl von Mastkälbern ermöglicht worden. Dem Kläger seien die Förderungsbeträge auf Grund der Richtlinien ausbezahlt worden. Die Förderungsrichtlinien seien weder gesetzwidrig noch verstießen sie gegen den Gleichheitsgrundsatz.

Das Erstgericht wies das Klagebegehren ab. Es vertrat die Auffassung, dem Kläger seien die Förderungsbeträge richtliniengemäß ausbezahlt worden. Daß er durch die Nov. 1980 hart getroffen worden sei, ändere nichts daran, daß er auf Zahlung weiterer Mastprämien keinen Rechtsanspruch habe. Die ihm auf Grund der sogenannten Wahrungsklausel erteilte Bewilligung zur Haltung von 1 010 Mastkälbern beziehe sich nur auf die Haltung eines bestimmten Kälberbestandes, nicht aber auch auf die Förderung durch Gewährung von Mastprämien. Die Förderung sei durch die Sonderrichtlinien geregelt, die dem Kläger gegenüber bei der Prämiengewährung eingehalten worden seien.

Das Berufungsgericht bestätigte dieses Urteil. Es führte aus, es hege keine Bedenken gegen die Anwendung der Sonderrichtlinien und des Erlasses vom 23. 10. 1981. Es sehe sich daher auch nicht bestimmt, deren Überprüfung gemäß Art. 89 Abs. 2 B-VG durch den VfGH zu veranlassen. Der Staat könne sich in verschiedener Weise am Wirtschaftsgeschehen beteiligen. Er könne etwa Unternehmen betreiben bzw. Subventionen oder sonstige Leistungen gewähren und als Hoheitsträger den rechtlichen Rahmen, in dem er privatwirtschaftlich tätig werde, durch Akte der Gesetzgebung oder Vollziehung beeinflussen. Im vorliegenden Fall könne von der Verletzung des Gleichheitsgrundsatzes keine Rede sein. Durch die Nov. 1980 sei die Haltung von Mastkälbern auf 130 Tiere beschränkt worden. Dieses Gesetz räume dem Kläger keinen Anspruch darauf ein, mehr Kälber als im Gesetz vorgesehen, zu halten. Nach Art. III Abs. 2 der Nov. 1980 könne unter den dort angeführten Bedingungen die Bewilligung auf die Haltung einer darüber hinausgehenden Stückzahl erteilt werden. Der Kläger habe also nicht einmal einen Rechtsanspruch auf Mästung von mehr als 130 Kälbern, geschweige denn einen solchen auf Förderung des über die im Gesetz vorgesehene Stückzahl hinausgehenden Tierbestandes, auch wenn ihm hiefür eine Sondergenehmigung erteilt worden sei. Soweit der Kläger ins Treffen führe, ihm sei als Inhaber eines Großbetriebes im Gegensatz zu Kleinbetrieben eine erhöhte Verwendung von Milchaustauschern vorgeschrieben worden, sei ihm entgegenzuhalten, daß es allein seine Entscheidung gewesen sei, einen Großbetrieb zu führen. Durch die Richtlinien würden gleiche Betriebe gleich und nicht ungleich behandelt. In der Festsetzung einer allgemein geltenden Höchstgrenze für die staatliche Wirtschaftsförderung, die für alle in gleicher Weise gelte, liege keine Ungleichbehandlung der Betroffenen, sodaß gar nicht erst geprüft werden müsse, ob die staatliche Förderung dem strengen verfassungsrechtlichen Gleichheitsgebot überhaupt unterliege. Es dürfe auch nicht übersehen werden, daß die Stückzahlen und Prämien in den Richtlinien von der beklagten Partei auch zugunsten des Klägers freiwillig erhöht worden seien. Die für die Förderung zuständige Stelle könne nicht zu einer bestimmten Art der Förderung gezwungen werden, sodaß gegen die Richtlinien und Erlässe betreffend die Förderung der Kälbermast keine Bedenken bestünden.

Der Oberste Gerichtshof gab der Revision des Klägers nicht Folge.

Aus den Entscheidungsgründen:

Auch im Rechtsmittel an die dritte Instanz beharrt der Kläger auf seinem schon in der Klage vertretenen Standpunkt, daß die von der beklagten Partei auf Grund der vom BMLF erlassenen Richtlinien durchgeführte Kälbermastprämienaktion eine Maßnahme der Privatwirtschaftsverwaltung sei, daß aber die Richtlinien nicht mit § 2 ViehWG 1976 bzw. Art. III Abs. 2 der Nov. 1980 in Einklang stünden, deshalb gesetzwidrig seien und außerdem gegen den Gleichheitsgrundsatz verstießen, weil sie weder dem Wahrungsanspruch Rechnung trügen noch eine gleichmäßige Behandlung aller Mäster gewährleisteten. Der Kläger regt daher - wie schon bei den Vorinstanzen - die Einleitung des Verordnungsprüfungsverfahrens beim VfGH an. Eines solchen Verfahrens bedarf es jedoch, wie noch zu zeigen sein wird, nicht.

Vorweg ist zu prüfen, ob die vom BMLF 1977 initiierte und in der Folge jeweils für ein Jahr verlängerte Kälbermastprämienaktion dem Bereich der Hoheitsverwaltung zuzuordnen oder als Maßnahme im Rahmen der Privatwirtschaftsverwaltung zu beurteilen ist. Das BMLF stützt die Aktion auf keine gesetzliche Ermächtigung. Auch soweit in den Richtlinien ab 1980 auf § 13 Abs. 1 ViehWG 1976 (bzw. 1983) bzw. Art. III Abs. 2 der Nov. 1980 Bezug genommen wird, dienen die dort festgelegten Bestandsgrößen ausschließlich als Grundlage für die Staffelung der Prämien. Weder im Stammgesetz noch in der genannten Übergangsbestimmung der Nov. 1980 finden sich Regelungen über oder Ermächtigungen für die Förderung der Mästung der dort genannten Vieharten, auf welche die Richtlinien zurückgeführt werden könnten. Sowohl das BMLF selbst wie auch die Streitteile und die Vorinstanzen gehen davon aus, daß es sich bei der Kälbermastprämienaktion um eine Maßnahme der Privatwirtschaftsverwaltung handelt. Diesen Ausführungen ist beizutreten.

Wie Peter Bernard (Die Judikatur im Förderungswesen) in Wenger, Förderungsverwaltung, 282 f., an Hand der Rechtsprechung des VfGH überzeugend nachweist, ist die Frage, ob Hoheits- oder Privatwirtschaftsverwaltung vorliegt, durch Auslegung zu ermitteln. Dabei ist für die Förderungsverwaltung im Zweifel privatrechtliches Handeln anzunehmen (so auch Schragel, AHG<2>, 109). Wichtiges Indiz für die privatwirtschaftliche Natur des Verwaltungshandelns ist der Mangel gesetzlicher Determinierung. Der Wille des Verwaltungsorgans, einen Bescheid zu erlassen, kann dagegen für die Hoheitsverwaltung sprechen. Im vorliegenden Fall fehlt jedwede gesetzliche Determinierung - abgesehen von budgetrechtlichen Ansätzen -; auch hat das BMLF über die Förderungsleistungen nicht mittels Bescheides im Verwaltungsverfahren abgesprochen. Es kann daher nicht zweifelhaft sein, daß es sich bei der hier zur Beurteilung stehenden Kälbermastprämienaktion um eine Maßnahme im Bereich der Privatwirtschaftsverwaltung der beklagten Partei handelt. Die Richtlinien sind somit Rahmenbedingungen, bei deren Beachtung die Mäster die darin genau umschriebene Förderung in Anspruch nehmen konnten. Ob es sich dabei um eine Auslobung (§ 860 ABGB, vgl. hiezu Bernard aaO 274), eine Offerte an bestimmte Personen (vgl. Rummel in Rummel, ABGB, Rdz. 8 zu § 861) oder ein einseitiges Schuldversprechen (vgl. Rummel aaO Rdz. 5 zu § 860) handelt, bedarf keiner näheren Prüfung, weil die beklagte Partei die in den Richtlinien zugesicherten Förderungsleistungen dem Kläger unbestrittenermaßen zur Gänze erbracht hat.

Da den Richtlinien des BMLF nicht die Qualität von Verordnungen beizumessen ist, kommt die Einleitung des Verordnungsprüfungsverfahrens gemäß Art. 89 und 139 B-VG schon deshalb nicht in Betracht. Im übrigen ist den Vorinstanzen auch darin beizupflichten, daß die Richtlinien keineswegs das Viehverwertungsgesetz bzw. die Übergangsbestimmung in der Nov. 1980 zur Grundlage haben. Das Viehverwertungsgesetz enthält keinerlei Bestimmung über die Förderung der Viehmast, vielmehr handelt es sich bei der Prämienaktion um eine privatwirtschaftlich durchgeführte Wirtschaftslenkungsmaßnahme, die nicht auf Grund, sondern lediglich aus Anlaß der Nov. 1980 geändert wurde, um dem Zweck der Novelle - die Stabilisierung der Marktverhältnisse und den Schutz der kleineren Erzeuger (vgl. Walter - Mayer, Besonderes Verwaltungsrecht<2>, 258) - Rechnung zu tragen. Die von Jahr zu Jahr modifizierten Richtlinien für die Kälbermastprämienaktion verstoßen deshalb weder gegen das Viehverwertungsgesetz noch gegen Art. III Abs. 2 der Nov. 1980. Daß sie gegen andere Selbstbindungsgesetze der beklagten Partei verstießen (vgl. Walter - Mayer, Bundesverfassungsrecht<6> Rdz. 565), hat auch der Kläger nicht behauptet. Die Auffassung des vom Erstgericht als Zeugen vernommenen Sachbearbeiters im BMLF Dipl.-Ing. Norbert Z bzw. der Präsidentenkonferenz der Österreichischen Landwirtschaftskammern, die Kälbermast sei im Rahmen des Wahrungsanspruches voll zu fördern, entspricht erkennbar nur einer volks-bzw. betriebswirtschaftlichen Perspektive, ist aber - abgesehen davon, daß sie keinerlei rechtliche Bindung der Gerichte zu äußern imstande wäre - keineswegs Ergebnis rechtlicher Auslegung des Viehverwertungsrechtes und der Richtlinien.

Sind aber die Richtlinien als privatrechtliche Willenserklärung, die - von einem obersten Organ der beklagten Partei herrührend - dieser jedenfalls zuzurechnen sind (vgl. Wilhelm, Privatrechtliche Probleme der Subvention, in Wenger aaO 197 f.), zu beurteilen, so sind sie nicht verfassungsrechtlicher Normenkontrolle unterworfen, sondern als rechtsgeschäftliche Erklärungen auszulegen: Der Kläger kann selbst nicht bezweifeln, daß ihm nach deren Inhalt der geltend gemachte Prämienanspruch nicht zusteht.

Aber auch vom Gesichtspunkt einer Verletzung des Gleichheitsgrundsatzes aus ist für den Kläger nichts gewonnen. In der Lehre (Wilhelm aaO 206 ff.; zweifelnd jedoch Schragel aaO 110) wird - unter Bedachtnahme auf die rechtlichen Grundlagen des mittelbaren Kontrahierungszwanges - die Ansicht vertreten, daß gerade auch die privatwirtschaftlich eingerichtete Förderungsverwaltung an den Gleichheitsgrundsatz gebunden sei und dem Übergangenen bei gleichheitswidriger Benachteiligung ein Anspruch auf Vertragsabschluß (im vorliegenden Fall: auf Ergänzung der Prämiengewährung) einzuräumen sei. So wie die Verweigerung des Vertragsabschlusses durch den Monopolisten an sich, ohne daß es auf besondere Umstände ankäme, sittenwidrig sei, müsse dies auch dann gelten, wenn hiedurch das Gleichbehandlungsgebot verletzt werde (Wilhelm aaO 214 und FN 57). Einer abschließenden Stellungnahme zu dieser Frage bedarf es jedoch im vorliegenden Fall deshalb nicht, weil in der richtlinienmäßigen Staffelung der Prämien kein Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz zu erkennen ist. Dieser Grundsatz verpflichtet die Gesetzgebung und Vollziehung, sich nur von objektiven Unterscheidungsmerkmalen, also sachlich gerechtfertigten Möglichkeiten leiten und nur in der Person begründete Erwägungen beiseite zu lassen (JBl. 1981, 423 uva.). Insbesondere verbietet der Gleichheitsgrundsatz nicht, von einem einmal gewählten Ordnungsprinzip in Teilbereichen weder abzugehen, sofern dies sachlich gerechtfertigt erscheint (Arb. 10 512 mwN aus der Judikatur des VfGH; vgl. Bernard aaO 287). So sind auch Differenzierungen als Maßnahmen der Agrarpolitik (vgl. VfSlg. 5 975) gerechtfertigt. Die vom Kläger bekämpfte Änderung der Kälbermastförderung orientiert sich an der in der Nov. 1980 zum Ausdruck gelangten Intention des Gesetzgebers (den Schutz der kleineren bäuerlichen Familienbetriebe), sodaß ihr gewiß keine unsachliche Differenzierung unterstellt werden kann. Demnach könnte in der Prämienstaffelung und -beschränkung der Richtlinien ab 1980 kein deren Beurteilung als sittenwidrige rechtsgeschäftliche Erklärung auslösender Verstoß gegen das Gleichbehandlungsgebot erblickt werden.

Da die den Kälbermästern Rechtsansprüche einräumenden Richtlinien weder gesetz- noch gleichheitswidrig sind und die beklagte Partei dem Kläger die ihm danach gebührenden Förderungsleistungen unbestrittenermaßen zur Gänze erbracht hat, haben die Vorinstanzen diesem zu Recht weitergehende Ansprüche verwehrt.

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